本月，美國“網(wǎng)絡(luò )中立”立法再起波折。今年5月，FCC提出了“弱監管”的網(wǎng)絡(luò )中立法規，在征求意見(jiàn)階段收到了創(chuàng )記錄的近四百萬(wàn)份公眾意見(jiàn)，大部分反對弱化監管。對此，本月初FCC主席新提議了一個(gè)“半監管”立法建議，卻引起了更廣泛的不滿(mǎn)。本月10日，奧巴馬發(fā)表強硬聲明，建議FCC對互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施最嚴格的“強監管”網(wǎng)絡(luò )中立。電信業(yè)針對奧巴馬聲明做出激烈反應，AT&T宣布停止目前的寬帶投資。局勢在半年內從一個(gè)極端擺向另一個(gè)極端，措手不及的FCC只能宣布延遲立法至2015年。

　　網(wǎng)絡(luò )中立的爭論圍繞著(zhù)一個(gè)核心問(wèn)題，即“是否允許運營(yíng)商對互聯(lián)網(wǎng)公司流量設置QoS（Quality of Service）優(yōu)先級并額外收費”，網(wǎng)絡(luò )中立的反對者和支持者依據對這一問(wèn)題的回答而劃分（前者“允許”，后者“禁止”），各產(chǎn)業(yè)陣營(yíng)的攻防本質(zhì)上也針對這一議題展開(kāi)。本來(lái)，在“是否允許分級流量交易”的問(wèn)題上，答案并非只能是“允許”或者“禁止”，各方可以進(jìn)一步討論“在什么條件下”可以允許或者必須禁止，共識未必完全無(wú)法達成，但雙方的強硬態(tài)度卻使得問(wèn)題走向了極端。

　　2010年FCC推出了禁止分級流量交易的網(wǎng)絡(luò )中立法規，Verizon則將FCC告上法庭，2014年1月法庭判決FCC敗訴，敗訴并非因為網(wǎng)絡(luò )中立本身，而是法庭認為FCC的監管權力缺乏依據。在目前的電信法框架下，FCC把電信業(yè)務(wù)被分為兩類(lèi)，第一類(lèi)業(yè)務(wù)（Title IService）為非管制類(lèi)，第二類(lèi)業(yè)務(wù)（Title II Service）則參照公用事業(yè)進(jìn)行“Common Carrier”管制。FCC分別于2002年將Cable寬帶、于2005年將電信寬帶、于2007年將無(wú)線(xiàn)通信劃分為“第一類(lèi)業(yè)務(wù)”，據此法庭認為，對于已經(jīng)劃分為第一類(lèi)業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入，FCC就不再有權實(shí)施更嚴格的監管。

　　FCC敗訴后的局面變成：FCC若要實(shí)施嚴格的網(wǎng)絡(luò )中立監管，就要將寬帶業(yè)務(wù)重新劃為“第二類(lèi)業(yè)務(wù)（管制類(lèi)）”；FCC若不改變寬帶業(yè)務(wù)的“第一類(lèi)業(yè)務(wù)（非管制類(lèi)）”性質(zhì)，就要減弱網(wǎng)絡(luò )中立的監管強度。這樣，網(wǎng)絡(luò )中立問(wèn)題就轉化成了業(yè)務(wù)劃類(lèi)問(wèn)題，反方陣營(yíng)利用“非管制類(lèi)”地位抗拒任何強管制，正方陣營(yíng)則開(kāi)始全力推動(dòng)把寬帶業(yè)務(wù)變?yōu)轭?lèi)似公用事業(yè)的“管制類(lèi)”，雙方的距離越來(lái)越遠。

　　FCC的最初決定是相對2010年法規后退，其結果就是今年5月推出的“弱監管”網(wǎng)絡(luò )中立版本，保持寬帶業(yè)務(wù)“非管制類(lèi)”不變，引用電信法“Section 706”條款，將原來(lái)的“不允許分級流量交易”改為“在商業(yè)合理（commercially reasonable）的條件下允許”，將監管原則從“禁止”改為“逐案例審查合理性”。

　　隨著(zhù)“弱監管”版本遭到了公眾反對，FCC又選擇前進(jìn)，其結果就是本月初FCC主席Tom Wheeler推出的“半監管”版本，將互聯(lián)網(wǎng)基礎設施的發(fā)送側（運營(yíng)商面對互聯(lián)網(wǎng)公司）和接收側（運營(yíng)商面對消費者）分開(kāi)，把發(fā)送側劃為“管制類(lèi)”并實(shí)施嚴格的網(wǎng)絡(luò )中立，而接收側保持“非管制類(lèi)”不變。該方案一出，網(wǎng)絡(luò )中立的支持者和反對者均強烈反對，網(wǎng)絡(luò )中立支持者甚至去了白宮集會(huì )示威抗議。

　　實(shí)際上Tom Wheeler推出的方案是偏向網(wǎng)絡(luò )中立支持者的。網(wǎng)絡(luò )中立討論至今，各方的爭論焦點(diǎn)一直在“運營(yíng)商能否區別對待互聯(lián)網(wǎng)公司流量”上，但對“運營(yíng)商能否區別對待消費者流量”很少討論。其原因在于，監管方一般總是默認“運營(yíng)商可以區別對待消費者流量”，久而久之，公眾都忘記了還有這個(gè)問(wèn)題存在。這種默認之所以一直沒(méi)有造成嚴重后果，是因為相比“運營(yíng)商對互聯(lián)網(wǎng)公司”，“運營(yíng)商對消費者”的區別對待能力非常受限，運營(yíng)商可以把特定流量低價(jià)送給用戶(hù)，而不敢做“要用戶(hù)對特定流量另付高價(jià)”這樣趕跑用戶(hù)的事。

　　Tom Wheeler正是抓住這一點(diǎn)，試圖設計一個(gè)看似折中的方案，以接收側保持“非管制類(lèi)”為修飾，實(shí)質(zhì)性地把發(fā)送側業(yè)務(wù)劃為“管制類(lèi)”。電信陣營(yíng)一眼就看穿了實(shí)質(zhì)，Verizon發(fā)表聲明稱(chēng)，FCC若采用該方案，就等著(zhù)繼續上法庭。網(wǎng)絡(luò )中立支持者也被方案激怒，原本兩側都應該劃為“管制類(lèi)”，現在接收側被放開(kāi)，方案體現出來(lái)的意味就是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要保護，而消費者利益可以不管。

　　本月10日，奧巴馬身在中國參加APEC，同步在美國發(fā)出了網(wǎng)絡(luò )中立爭論至今最強硬的政策聲明，建議FCC把整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)寬帶劃為“管制類(lèi)”，未來(lái)再適時(shí)將無(wú)線(xiàn)通信劃為“管制類(lèi)”，對整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)基礎設施實(shí)施嚴格的網(wǎng)絡(luò )中立。“聲明”給出了政府作此建議的理由——當某網(wǎng)絡(luò )取得傳輸人們信息的主導地位時(shí)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò )就具有了特殊責任，需要執行更高標準的競爭監管，即網(wǎng)絡(luò )中立理論家們一直倡導的“互聯(lián)網(wǎng)基礎設施特殊責任論”。“聲明”對于網(wǎng)絡(luò )中立反對者也作了回應，認為只要FCC在執行“管制類(lèi)”監管時(shí)避免過(guò)度，監管負面影響很小。

　　網(wǎng)絡(luò )中立爭論至今已經(jīng)歷時(shí)十余年，正方和反方都越來(lái)越難以妥協(xié)。一方面這當然是因為利益沖突，涉入其中的利益集團必然要全力維護自身利益；另一方面則是理念對抗，雙方的理念背后都有著(zhù)較為充分的論證，使得雙方都堅信自己的理念和論證是正確的。

　　反方的論證往往圍繞“成本收益分析”，分析強加管制會(huì )帶來(lái)什么收益、會(huì )付出什么代價(jià)，反方很容易論證任何管制都不是免費的午餐，許多打著(zhù)促進(jìn)競爭旗號的管制的實(shí)際效果都是不利于競爭的，監管者不該在根本沒(méi)有認清市場(chǎng)運行機制的情況下冒然動(dòng)手調節市場(chǎng)。在這一層面的爭論中，反方占據上風(fēng)，正方一般對此不多糾纏，而選擇在另一層面予以反擊。

　　正方的論證則圍繞著(zhù)“特殊責任論”，認為在信息時(shí)代，與人們思想言論表達密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)是特殊產(chǎn)業(yè)，具備特殊責任，不能與售賣(mài)常規商品的常規行業(yè)混為一談。常規行業(yè)可以等反競爭危害顯現時(shí)再出手調節，但特殊產(chǎn)業(yè)只要反競爭行為隱現，就可能已經(jīng)對整個(gè)社會(huì )造成了巨大危害，對這類(lèi)行業(yè)不能僅僅用“競爭法”來(lái)約束，而要執行更高的監管標準。

　　“奧巴馬聲明”正是引用了“特殊責任論”作為了政策依據，“聲明”也回應了“成本收益分析”，只不過(guò)輕描淡寫(xiě)了幾句，然后說(shuō)問(wèn)題不大，反方對此當然是不能同意的。立法之爭明年可能會(huì )有個(gè)階段性結論，但“中立”理念之爭才剛剛開(kāi)始，只要一方的理念無(wú)法說(shuō)服另一方，理念的交鋒會(huì )擴展到未來(lái)信息世界各個(gè)層面（不僅僅在“網(wǎng)絡(luò )”層面）的議題當中。